Mayotte, territoire exceptionnel et aux défis majeurs

Les estimations de la démographie mahoraise divergent selon les sources. Elles sont sujettes à caution dès lors qu’elles prennent en compte le nombre d’étrangers clandestins présents sur le territoire. L’INSEE estime que la population de Mayotte s’élève à 299 300 d’habitants en 2021.
La population connaît une très forte croissance, de loin la plus élevée des départements français : +3,8 % par an entre 2012 et 2017. À l’horizon 2050, entre 440 000 et 760 000 habitants vivraient à Mayotte selon différents scénarii étudiés.
Cette pression démographique a des répercussions considérables sur l’aménagement du territoire, dans toutes ses dimensions.

Socle de l’aménagement urbain et agricole, la question foncière est au centre des préoccupations de tous les Mahorais parce qu’elle touche à un ressort fondamental de leurs traditions de fort attachement à la terre et qu’elle renvoie aux coutumes et aux droits d’usage, aux pra­tiques d’appropriation, à la tradition orale, etc.

Le foncier reste largement régi par un droit coutumier local non formalisé par des écrits, qui reconnaît la propriété collec­tive à usage familial, avec absence d’enregistrement. Malgré l’existence d’un cadastre qui couvre la totalité de l’île et désigne les occupants coutumiers, en attente de régularisation, et les propriétaires juridiques, nombre de propriétaires ne sont pas connus notamment à cause des fréquentes indivisions. Les occupations sans titre sont nombreuses et les expulsions rares.

L’Etat a mis en place une politique volontariste de régularisation du foncier au travers de la Commission d’urgence foncière (CUF). Mais la régularisation entrainant la taxation du foncier, certains propriétaires hésitent à se manifester.

La valeur du foncier est artificiellement élevée dans la mesure où le nombre de parcelles à vendre est faible comparativement aux besoins en terrains. Les prix demandés pour le m² de foncier atteignent 300 € et plus dans les secteurs centraux (Mamoudzou, Kawéni), et peuvent descendre à 100 € dans les secteurs plus reculés. Mais les transactions sont rares et les valeurs de référence difficiles à établir. La présence d’habitat illégal ajoute à la complexité de la mobilisation du foncier. La concentration de la demande sur les secteurs centraux et recherchés (Mamoudzou, Kawéni, Hauts-Vallons) s’accentue du fait de l’insécurité et de la congestion automo­bile.

La densité de la population de Mayotte est parmi les plus élevées de France. Les espaces publics, les équipements et les infrastructures de transport n’ont pas été dimensionnés pour ce volume d’habitants. Rééquilibrer le territoire par la programmation urbaine et par la mutualisation des équipements structurants est devenu une nécessité.

De programmation urbaine, il n’est rarement question : il y a agglomération de constructions plus que ville.

La consommation foncière se fait largement au gré des opportunités, hors règle. Les documents d’urbanisme sont souvent peu opérants ou peu respectés ; les occupations sans titre et les constructions sans permis ne sont pas sanctionnées ; il n’y a pas de police de l’urbanisme ni de poursuites judiciaires.

Cette logique de l’opportunité fait que les nouveaux logements ne sont pas nécessai­rement connectés aux réseaux de transport, d’assainissement, d’énergie ou même d’eau potable, que les espaces publics ne sont pas aménagés, que les densités sont trop faibles pour rendre solvables certains services et commerces, etc. Les principes architecturaux et urbains d’alignement, de densité, de hauteur de construction… sont le plus souvent absents ou ignorés.

Cette spontanéité entraine une artificialisation des terres naturelles et génère des risques face aux aléas naturels quand les logements sont construits dans les ravines ou les mangroves : inondations, glissements de terrain, submersion marine, etc.

Le territoire subit un important développement d’habitat informel et insalubre en raison de l’offre en logement insuffisante et inadaptée aux ressources financières des populations.

Il est complexe d’y produire des logements en raison du manque de terrains disponibles et des coûts de construction élevés.

Entre la nécessaire production massive de logements (entre 3 000 à 4 000 logements/an) et d’équipe­ments et la préservation des espaces naturels et agricoles, la recherche d’un équilibre est périlleuse. Les enjeux urbains sont nombreux : restructuration des espaces bâtis, densification des logements, respect des modes d’habiter, décongestion des routes, articulation des projets d’aménagement et de transports…

Une part importante de l’économie est informelle, ce qui entraine des manques à gagner fiscaux nationaux et locaux. Cette économie souterraine a toutefois l’avan­tage d’assurer la subsistance de populations à très faibles revenus. L’une des difficultés est que la légalisation par l’implantation d’activités par exemple dans des Zones d’activités économiques (ZAE) génère pour les entreprises des coûts immobiliers et fiscaux.

L’enjeu est donc de développer une économie formelle dans le commerce, les services et la construction. Et d’initier une économie productive. L’insularité et la faible dimension du territoire mettent en avant le développement d’une économie de niche, s’appuyant sur la richesse naturelle de l’île. Ce développement doit rester bénéfique aux populations de l’île. Il pourrait s’appuyer sur la structuration de différentes filières à haute valeur ajoutée : d’excellence (ylang-ylang…), pêche, écotourisme (en termes d’offre d’hébergement, d’offre de loisirs et d’aménités touristiques – sécurité, propreté, accessibilité de l’île et des hôtels).

Le particularisme écologique de Mayotte pourrait permettre d’explorer les possibilités de contribution du territoire aux techniques et développements industriels d’inspiration biomimétiques. De manière générale, le département doit utiliser ces atouts pour développer une économie lui permettant de rayonner à l’échelle de l’océan Indien.

La surface exploitable par l’agriculture à Mayotte est estimée à 20 700 ha, soit 55 % du territoire (une fois retirées les zones urbaines et les zones natu­relles protégées). 92% des surfaces aujourd’hui cultivées sont occupées par des cultures vivrières (banane, manioc, embrevade et autres). 80 % de la production agricole est auto-consommée ; elle n’est traditionnellement pas considérée comme un bien de consommation, mais comme une ressource élémentaire qu’on partage avec sa fa­mille et ses connaissances. Les exploitations mahoraises sont de très petite taille : 0,45 hectare cultivé en moyenne par exploitation, 44 % des exploitations exploitent moins de 2 500 m².

La population agricole est importante mais peu de ménages contribuent aux circuits de distribution organisés (coopérative, groupements de producteurs…). La Direction de l’agriculture, de l’alimentation et des forêts (DAAF) dénombre 13 000 très petites exploitations, 2 500 exploitations intermédiaires et 200 exploitations professionnelles selon les standards européens.

De nombreux défis restent à relever pour professionnaliser le secteur agricole et en faire une activité économique relais pour Mayotte. En effet, l’accès au foncier est com­plexe, entre terrains publics souvent occupés sans titre, et terrains privés soumis à de très nombreuses indivisions familiales, et un coût inabor­dable (18€/m² contre 0,6€ en métropole). Outre cette difficulté de base, les agriculteurs doivent valoriser des parcelles souvent difficiles d’accès. 3 % seulement de ces dernières sont à proximité immédiate des exploitations, et 70% sont à plus d’un kilomètre. La distance moyenne à parcourir est de 3 kilomètres, le plus souvent à pied. Enfin, le développement de l’agriculture reste fortement lié à l’enjeu d’irrigation, peu développée (environ ¾ des parcelles ne sont pas irriguées) ainsi qu’aux enjeux liés aux vols et aux dégradations commises par les ani­maux (30 à 40 % des productions vivrières seraient ainsi perdues d’après la DAAF).

Le développement des filières légumes et volailles, associée à de l’inno­vation sur des productions à forte valeur ajoutée aurait tout son sens, permettant de redorer l’appellation d’île aux parfums, tout en se positionnant résolument sur les en­jeux du 21^è siècle : extraction végétale, arômes naturels, huiles essentielles, qualité environnementale et sociale de la production, produits sans gluten / sans allergènes, qualité française sur certaines filières…

L’autre grand enjeu de l’agriculture mahoraise est la capacité à assurer, au moins en­core pour les 10 ou 15 prochaines années, une production alimentaire pour les popu­lations en difficulté qui n’ont pas accès aux filières organisées, trop chères.

L’agri­culture se doit, elle aussi, de contribuer à la préservation de la qualité environnementale de l’île et du lagon. Or, les défrichements sauvages engendrant une érosion importante des sols (culture de manioc à courte rotation), impactent très fortement la biodiversité marine (notamment les coraux), et le développement de l’utilisation de produits phy­tosanitaires (y compris produits interdits en France, importés illégalement). Cela pose question, non seulement sur l’environnement, mais également sur la santé des habi­tants avec des aliments dont la qualité n’est pas garantie.

Mayotte dispose d’un patrimoine naturel exceptionnel soumis à des menaces importantes. Les milieux terrestres sont menacés par l’agriculture et l’urbanisation spontanée sur les pentes, sur les berges des cours d’eau et en dehors des espaces urbanisés. Les milieux marins sont menacés par les pollutions liées à l’érosion des sols, à la gestion des déchets et aux effluents urbains (eaux de ruissellement, eaux usées).

Les opérations d’aménagement doivent prendre en compte la protection des espaces naturels. Il s’agit de limiter les extensions urbaines sur les espaces naturels et agricoles en favorisant la densification, de prévoir l’assainissement des quartiers existants encore non reliés au réseau ou dénué d’assainissement non collectif, et de ceux à créer, de limiter les risques d’érosion en préservant les zones soumises aux risques naturels.

Le caractère insulaire de Mayotte implique des ressources naturelles limitées et à protéger. Malgré une pluviométrie importante, l’eau est une ressource naturelle menacée : la déforestation assèche les rivières, la pollution des cours d’eau et des sols rend plus difficile la potabilisation. L’alimentation en eau potable et en énergie, la production de matériaux de construction, l’approvisionnement en denrées alimentaires sont autant de problématiques à prendre en compte.

Le taux de chômage est d’environ 30 % de la population en âge de travailler en 2021. Une part importante des jeunes mahorais(e)s, notamment des jeunes diplômés, émigre alors que Mayotte manque d’actifs qualifiés et est obligée d’importer des compétences.

Au-delà de la sanctuarisation des fonciers agricoles et de la production de fonciers dédiés aux activités économiques et d’une offre immobilière adaptée (locaux artisanaux, petite industrie, espace de coworking, hôtel d’entreprise, pépinière d’entreprises…), les projets d’aménagement du territoire doivent soutenir les dy­namiques économiques et participer à structurer des filières dans les secteurs agricole, aquaculture, BTP, tourisme, formation, énergie…

C’est le 1^er défi en importance. Il est quantitatif au vu du nombre de classes à construire mais aussi qualitatif car l’élévation du niveau de compétence est essentielle pour assurer le développement de l’archipel.

Il faut construire ou rénover 1 000 classes en maternelle et primaire, ce qui représente plus de 50 écoles. Le « plan d’avenir » identifie 6 nouveaux collèges pour 5 500 élèves, l’extension de 98 salles de classe pour 3 250 élèves et 4 nouveaux lycées accueillant 8 300 élèves d’ici à 2025.

L’enseignement supérieur et la recherche sont sous dimensionnés au regard des besoins réels. Seuls 18 % des étudiants poursuivent leurs études à Mayotte en 2017.  Seul pôle universitaire du département, situé à Dembéni, le Centre universitaire de formation et de recherche (CUFR) a été créé en octobre 2011.  Il est confronté à une augmentation exponentielle de ses effectifs. Il accueille 1 124 étudiants en 2017 (contre 800 en 2012), alors qu’il y avait plus de 2 700 bacheliers en 2017, chiffre en constante progression, et que près d’un tiers d’entre eux souhaitaient intégrer une licence au CUFR.  L’exigüité des locaux, conjuguée à un nombre important de redoublants (voire triplants et quadruplants) de première année de licence, contraint le CUFR à refuser l’inscription de nouveaux étudiants. Chaque année, depuis la rentrée 2012, un arrêté préfectoral est pris dans le but de limiter les effectifs de première année.

En dehors du CUFR, l’offre d’enseignement supérieur est essentiellement réduite à 12 BTS qui accueillent 450 élèves et à l’Institut des Etudes de Santé du CHM qui accueille une centaine d’étudiants.

L’offre de recherche est réduite à deux laboratoires de recherche au CUFR, au CIRAD et au Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM). L’Institut de recherche pour le développement (IRD), l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER) et le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) n’ont à ce jour pas d’antenne physique à Mayotte.

Le déploiement de l’enseignement supérieur et de la recherche est un objectif affiché et partagé par l’ensemble des acteurs ; il implique l’accueil de nouveaux organismes et le développement des infrastructures existantes.